Реализация национального проекта «Экология» в России в части выявления и ликвидации экологического ущерба прошлых лет, наносимого объектами размещения отходов, показывает множество правовых пробелов и неоднозначную региональную практику применения действующего законодательства в этой сфере. Республику Башкортостан, увы, можно отнести к региону, где вместо привлечения инвесторов и строительства новых объектов обращения с отходами, применяют практику «бумажного» увеличения мощности давно переполненных объектов размещения отходов.
На основании ст. 6. ФЗ «О саморегулируемых организациях» и статей 12, 13, 68 ФЗ «Об охране окружающей среды» Ассоциацией СРО «Объединение предпринимателей по рециклингу отходов» проведена независимая экспертиза проекта территориальной схемы по обращению с отходами Республики Башкортостан и анализ правоприменительной практики по ликвидации объектов накопленного экологического вреда. При этом в числе прочего, установлены факты кратного превышения вместимости объектов размещения отходов в Ишимбайском районе (ООО «Эко-Сити»), Белорецком районе (ООО «Сервис-уют»), Аургазинском районе (ООО «Экоиндустрия») и несоответствия иной учетной информации по указанным и иным ОРО.
Указанные три объекта размещения отходов были запроектированы на размещение отходов исключительно своих районов, и в настоящее время проектные объемы и вес размещенных там отходов кратно превышены. При этом заполненность полигона ТКО в Ишимбайском районе подтверждена решениями судов и стала одним из оснований принудительной смены собственника. Поскольку данные объекты эксплуатируются частными коммерческими предприятиями, то рекультивация этих ОРО по подложным разрешительным документам, содержащим заведомо недостоверную информацию, обойдется государственному бюджету в несколько миллиардов рублей, а непосредственные виновники ущерба государству останутся безнаказанными.
Начнем с полигона ТКО ООО «Эко-Сити» в Ишимбайском районе Республики Башкортостан. Решением Верховного суда РБ от 5 августа 2021 года (дело № 3га-1072/2021) установлено: с учетом утвержденной схемы направления потоков ТКО, обработке с размещением на полигоне ООО «Эко-Сити» подлежат отходы, образованные на территории 5-ти муниципальных образований, расчетное количество которых составляет 123 431 тонн ТКО в год, что означает превышение проектных показателей вместимости за 2 года эксплуатации.
Администрацией муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан по запросу суда предоставлена и приобщена к материалам дела схема территориального планирования МР Ишимбайский район, опубликованная на официальном сайте Администрации 21.01.2021 г. В разделе 1.4.4 «Санитарная очистка территорий» схемы территориального планирования указано, что коэффициент заполнения полигона более 100%. Строительство нового полигона не завершено в связи с отсутствием финансирования.
Из представленного Проекта полигона твердых бытовых отходов адрес его разработка произведена в 1999 году ПИИ «Башгипроводхоз».В разделе 6.8 «Организация полигона» рабочего проекта полигона ТБО г.Ишимбая РБ Книга 1. Пояснительная записка указано, что общая вместимость полигона в уплотненном состоянии составляет 677,8 тыс.куб.м, он рассчитан на 20 лет эксплуатации. Весь срок заполнения полигона разбит на 3 очереди.
Таким образом, судами установлено и сторонами не оспорено, что в настоящее время из предусмотренных проектом Полигона ТБО г.Ишимбай 1999 года 7 котлованов фактически построены и введены в эксплуатацию только 3 котлована, емкость которых рассчитана только на отходы, образующиеся в Ишимбайском районе. Тогда как с 2013 года (начало эксплуатации ОРО) на данный объект поступают ТКО и промотходы из 4 районов РБ, а также отходы из Стерлитамака. То есть, проектный объем ОРО многократно превышен. Кроме того, отсутствует предусмотренная проектом система сбора и очистки фильтрата свалочного тела.Кроме того, судами установлены не оспоренные сторонами факты:
-эксплуатации ООО «Эко-Сити» в целях строительства и ввода в эксплуатацию для размещения отходов полигона в условиях отсутствия заключения экологической экспертизы и заключения государственной экспертизы проектной документации.
-введения в эксплуатацию 1-ой очереди полигона (3-й котлован) на территории Урман-Бишкадакского сельсовета, примерно в 2500 м от ориентира по направлению на восток, объемом 27 514 куб.м., год ввода в эксплуатацию по завершении строительства: 2016 год. Дата постановки на кадастровый учет 25 июля 2016 года. При этом государственная экологическая экспертиза проекта строительства последующих очередей данного полигона не проводилась, и проект расширения не был реализован.
Тогда как Пунктом 6 «Единых требований к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов» (Постановление Правительства Российской Федерации от 12.10.2020г. N1657) определено, что эксплуатация объектов должна осуществляться в соответствии с проектной документацией таких объектов и заключением государственной экологической экспертизы в случаях.
Данным решением ВС РФ установлено также, что согласно пояснительной записке к проекту от 2013 года, в утвержденной части проектной документации полигона ТБО выделяется первый пусковой комплекс из первой очереди эксплуатации. Первая очередь эксплуатации, в которую входит строительство трех котлованов для складирования твердых бытовых отходов, обеспечивает прием отходов объемом 225100 куб.м. в течение 6,6 лет.
Тогда как Терсхемой ТКО РБ, утвержденной приказом Минэкологии РБ от 11.05.2021 г. №349п (табл.11.5) предусмотрено размещение отходов на данном объекте объемом 71600 куб метров в год, что составляет за 7 лет его эксплуатации более 420 000 куб метров отходов при вместимости первой очереди ОРО 225 100 куб.м. Для сравнения: данные из терсхемы ТКО РБ. утвержденной приказом Минэкологии РБ №1348 п от 23.12.2022 года:
— проектнаявместимость ОРО —546 400 куб м.
— остаточная вместимость ОРО — 95 516 куб м.
— год ввода в эксплуатацию ОРО -2006 год.
По поручению Росприроднадзора Южно-Уральское межрегиональное управление рассмотрело проект приказа Минэкологии РБ «О внесении изменений в приказ Минэкологии РБ от 30.12.2019 № 1198п «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Республики Башкортостан», размещенный на сайте Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан. Результаты рассмотрения проекта приказа Управление направило в Росприроднадзор письмо от 03.06.2022, в котором, в том числе, указаны несоответствия учетных данных по этому объекту:
— по п.15 Полигон ТКО г. Ишимбай вместимость указана 677 800, площадь – 14 га, однако в характеристике, представленной для включения в ГРОРО, вместимость равна 38835,5 т/153500 м3, площадь – 16,2412 га.
Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22.09.2018 № 1130 наделяют Росприроднадзор правом рассматривать проект Территориальной схемы и направлять предложения и замечания в части наличия объектов размещения отходов в ГРОРО, баланса количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов на территории субъекта Российской Федерации, а Минэкологии РБ несет ответственность за полноту и достоверность терсхемы.
Письмом Минэкологии РБ от 13.03.2023 г. №4658 зафиксирован следующий парадокс по вместимости полигона ТКО ООО «Эко-Сити» в Ишимбайском районе: в терсхеме указана проектная вместимость полигона 38835 тонн, захоронено 92351 тонна отходов, а остаточная вместимость 585 449 тонн. То есть, по состоянию на 23.12. 2022 года объект уже превысил проектные показатели, закрепленные заключением государственной экологической экспертизы, в 2,5 раза. К тому же буквально «с потолка» еще и установлена терсхемой возможность захоронения 8-кратного по сравнению с проектом объема ТКО. А ведь в решениях судов факт переполнения этого ОРО был подтвержден в 2021 -22 годах, что стало основанием для отказа в направлении потока ТКО на этот объект с последующим «рейдерским захватом» этого объекта. После чего про переполненность полигона сразу забыли, внесли в терсхему сфальсифицированный показатель вместимости и направили на него потоки ТКО с нескольких районов. Представляется, что в этом случае есть признаки преступных действий, квалифицирующихся рядом статей УК РФ, включая статью 290 .
При этом возникает вопрос- кто будет платить за ликвидацию накопленного экологического вреда после закрытия этого полигона? Однозначно, не эксплуатирующая ОРО и зарабатывающая на этом коммерческая организация, а федеральный бюджет, как это показало решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 7 июля 2023 года, отказавшего Минэкологии РБ в удовлетворении требования к ООО «Вториндустрия» в рекультивации переполненного полигона ТКО в городе Стерлитамаке. Кстати, персонал этого полигона в большой части перекочевал на новый объект – Ишимбайский полигон ООО «Эко-Сити», заваливают и его ударными темпами с намерением, судя по всему, и его рекультивацию взвалить на плечи федерального бюджета.
Аналогичные факты фальсификации цифр территориальной схемы обращения с отходами РБ содержатся и еще по 2-м объектам:
— по п.12 Полигон ТКО г. Белорецк вместимость указана 292 776 т/1 330 800 м3, площадь – 27 га, ввод в эксплуатацию – 2015, однако в характеристике представленной для включения в ГРОРО вместимость равна 443 230 м3, площадь – 2,19 га, дата ввода в эксплуатацию 21.01.2013;
— по п.31 Полигон ТКО с. Толбазы площадь указана 4,46 га, в характеристике представленной для включения в ГРОР площадь равна 2,1 га, вместимость – 26 994 т/122700 м3 (остаточная вместимость вообще не указана).
Как видим, указанные цифры не соответствуют друг другу, но и Южно-Уральское управление Росприроднадзора, и Минэкологии РБ в своих письмах уходят от четкого указания на предельную вместимость этих полигонов согласно проектам и заключениям ГЭЭ, и от выводов о фактическом кратном превышении вместимости.
И в этих случаях нужно усматривать крупный фактический ущерб государству и природе, который никто не подчитывает, не предъявляет, а виновные в его преднамеренном нанесении не устанавливаются. И даже плата за НВОС в 5-кратном размере за превышение лимитов размещения отходов с эксплуатирующих организаций не взыскивается.
Ассоциация СРО «Объединение предпринимателей по рециклингу отходов» неоднократно письменно обращалась в природоохранные и правоохранительные органы по этим фактам, но никаких мер ответственности не принимается по сей день.
А теперь рассмотрим, как же ликвидируется нанесенный экологический вред прошлых лет в Российской Федерации на нескольких примерах.
Республика Башкортостан получила в 2021-22 годах федеральные средства по программе «Генеральная уборка» на ликвидацию недействующих свалок отходов в границах городов Стерлитамак, Благовещенск, Давлеканово, Кумертау, Сибай, Баймак, на три проекта из которых по результатам спорного аукциона средства получило ООО «БИЛД» (г. Уфа), не имеющее абсолютно никакого опыта по данному виду специфических работ.
Результаты правовой и практической оценки, к примеру, госконтракта от«12» декабря 2022 г., заключенного Министерством природопользования и экологии РБ с ООО «БИЛД» по предмету «Ликвидация несанкционированной свалки в черте городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан» показали следующее.
Вместо ЛИКВИДАЦИИ свалки произведено фактическое захоронение В ГРАНИЦАХ ГОРОДА 1,5 млн кубов отходов всех классов опасности (результаты ИЭИ и ОВОС проекта не соответствуют действительности, т.к. в свалочных массах прошлых лет по определению не могут быть отходы только 4-5 классов опасности), что является прямым нарушением п.5 статьи 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» (см. также ст.1 ФЗ данного закона). Ссылка при этом на наличие положительного заключения ГЭЭ по проекту не состоятельна, т.к. данный документ не предоставляет право сторонам госконтракта нарушать прямые требования действующего природоохранного законодательства. Необоснованно также мнение надзорных органов, утверждающих что ликвидация объектов захоронения отходов регулируется исключительно ГОСТами и иными НПА, устанавливающими нормы по рекультивации земельных участков. В данном случае следует применять и требования ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О недрах», Градостроительного кодекса РФ и т.д.
Как выяснилось ООО «БИЛД» не имеет подготовленного и обученного по обращению с отходами персонала и технических руководителей, хотя производит масштабные работы по перемещению и захоронению отходов, а также, скорее всего, по выборке из свалочного тела металла, автошин, строительных конструкций и прочих полезных компонентов (обработка отходов). ООО «БИЛД» не имеет достаточного для реализации проекта персонала, материального оснащения, специализированной техники для специфических работ по монтажу систем сбора и очистки фильтрата, сбору свалочного газа, уплотнению свалочного тела , имеют место отклонения от проектной документации в части формирования гидроизолированного котлована с системой сбора фильтрата и направлением его на очистные сооружения, предусмотренные проектом. Акты на скрытые работы составлены без предварительного осмотра котлована, фото и видеофиксации со стороны заказчика. Проектный надзор осуществляет частная компания, не имеющая в своем составе специалистов по ликвидации объектов накопленного экологического вреда. А главное — ООО «БИЛД», осуществляя перевозку, перемещение и размещение отходов, не имеет лицензии на право обращения (захоронения) с отходами 1-4 классов опасности, которые входят в состав накопленных на свалке отходов, что является нарушением требований статей 9 и 15 ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст.171 УК РФ, а также п.4.2.11 Госконтракта, п.4 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности (постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2020 г. N 2290) и иных НПА.
Таким образом, ООО «БИЛД» вместо указанной в госконтрактах ликвидации объектов НЭВ производит фактическое захоронение отходов (в том числе в границах городов) с рекультивацией почвы на поверхности свалочных тел, не имея соответствующей лицензии на право обращения с отходами.
Кроме того, согласно пункта 6 «Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде»(Постановление Правительства РФ от 04.05.2018 N 542 (ред. от 25.12.2019) и п.4.2.12 Госконтракта данный проект должен содержать порядок осуществления контроля за выполнением работ по ликвидации накопленного вреда, а также контроля за привлечением исполнителем к выполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме 30 процентов от цены Контракта и сроками его осуществления. Чего, увы, не удалось увидеть в контрактах. Но зато в документации по аукционам на эти госконтракты, откуда-то взялось условие о наличии в прошлой деятельности претендентов выполнения работ по госзаказам (не относящихся к специфических работам по ликвидации НЭВ) на сумму в 300 млн рублей, что автоматически лишило малый и средний бизнес, специализирующийся на ликвидации НЭВ, возможности участвовать в аукционах. Тогда как, для сравнения в Оренбургской области, таких условий просто нет и уже три проекта по рекультивации свалок реализуются специализированным предприятием ООО «ПРОМЭКО» из города Бузулук.
Примечательно, что госконтракты в Башкирии не запрещают передавать объемы работ субподрядным организациям, что должно приводить фактически к излишним прямым затратам, компенсируемым скорее всего за счет сокращения объемов работ по природоохранным мероприятиям.
Примерно такой же набор замечаний был и по проектам ликвидации объектов накопленного экологического вреда (свалок) в городах Благовещенск, Давлеканово (ООО «БИЛД), Кумертау (ООО «Шахтастрой»). Часть нарушений была зафиксирована Башкирской природоохранной межрайонной прокуратурой в представлениях в подрядные организации от 16.06.2023 года и от 13.07.2023 года, а также в представлении об устранении установленных правонарушений в адрес министра экологии РБ, что привело к соответствующим кадровым решениям.
Нельзя не обратить внимание на аналогичные проекты, к примеру, в Челябинской области, где в 2022 году закончен проект по рекультивации Челябинской городской свалки и в настоящее время ведутся работы по рекультивации городской свалки Магнитогорска. Примечательно то, что на этих объектах выполнены (выполняются) работы по сбору и очистке свалочного фильтрата и поверхностного стока, а также по сбору, очистке и использованию свалочных газов, а на объектах в Башкирии этого просто не делается. Что это, экологическая дискриминация региона или непрофессионализм заказчика проектов?
Примечателен опыт работы прокуратуры ХМАО, которая подтвердила в суде (постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2023 года) штраф по ст. 14.1 КоАП РФ, наложенный на ООО СК «ЮВиС» за отсутствие лицензии по обращению с отходами при рекультивации по муниципальному контракту свалки, расположенной вблизи города Нефтеюганска.
Есть и еще один показательный пример попытки «закопать в землю» посредством удвоения сметной стоимости федеральные деньги национального проекта «Экология» в Республике Бурятия при рекультивации свалки отходов вблизи пос. Усть-Баргузин рядом с озером Байкал в прошлом году.
Имеют место и множество случаев, когда вместо ликвидации несанкционированных свалок в малых населенных пунктах регионов, осуществляется фактическое незаконное захоронение отходов в местах расположения этих валок без какой-либо гидроизоляции свалочного тела и рекультивации загрязненных земель, что приводит к прогрессирующему загрязнению грунтовых вод и родников.
Указанные и иные примеры показывают явное отсутствие должного правового регулирования процесса проектирования, экспертизы и выполнения работ по ликвидации накопленного экологического вреда, отсутствие надзора за этим процессом со стороны Росприроднадзора и региональных органов власти, рост латентной преступности (включая коррупцию) в этой сфере.
В целях исправления ситуации с 1 сентября сего года вступили в силу поправки к федеральному закону о ликвидации предприятиями экологического вреда, которые прописывают требования к выводу из эксплуатации производственных объектов, а также поправки в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие зачисление компенсационного экологического платежа в федеральный бюджет. Так, в закон «Об охране окружающей среды» вводится новая глава, которая обязывает предприятия, относящиеся к опасным производственным объектам, за пять лет до конца срока его эксплуатации разработать план мероприятий по устранению негативных последствий для экологии, который должен получить заключение государственной экологической экспертизы. Также ликвидатор обязан подтвердить финансовое обеспечение мероприятий несколькими способами: получить гарантию, заключить договор поручительства или создать резервный фонд на счете эскроу.
Опубликованы для обсуждения и проекты нормативных актов, призванные регламентировать весь процесс ликвидации накопленного экологического вреда (включая несанкционированные свалки). Но это дело будущего.
А по тем проектам, которые уже реализуются за счет федеральных средств сейчас, требуется повышенное внимание со стороны Генеральной прокуратуры и Счетной палаты РФ.
А.К. Веселов- председатель Ассоциации Саморегулируемой организации «Объединение предпринимателей по рециклингу отходов», к.ю.н.
4 сентября 2023 г.